Сможет ли Байден превратить разнообразные национальные цели в великую стратегию?
Суть великой стратегии заключается в примирении, казалось бы, противоречивых национальных целей. Чем больше целей, тем сложнее формулирование стратегии. Президент Джо Байден приходит к власти с самым широким и разнообразным набором национальных целей: более широким, чем любой президент за последние десятилетия.
Он должен мобилизовать национальную двухпартийную кампанию для борьбы с пандемией COVID-19 и инвестировать в экономическое обновление. Он должен устранить глубокие идеологические и культурные разногласия, искореняя растущую угрозу доморощенного белого националистического терроризма, одновременно борясь с системным расизмом. Он назвал изменение климата экзистенциальным кризисом и пообещал мобилизовать международное сообщество на сокращение выбросов углекислого газа. Он пообещал провести саммит демократий, чтобы восстановить лидерство Америки в продвижении универсальных ценностей. И он взял на себя обязательство активизировать союзы, чтобы конкурировать с Китаем.
Все эти приоритеты действительны и важны. Они отражают растущие транснациональные, региональные и внутренние угрозы, а также последствия отступления США от привычной политики и их ослабления за последние четыре года. Новая администрация дала понять о своих многочисленных обязательствах, повысив ключевые должностные лица в Совете национальной безопасности и учредив новые должности в кабинете министров для решения вопросов изменения климата, Китая, внутреннего восстановления, пандемии и демократии.
Ветераны правительства предупреждают, что такое увеличение числа специальных координаторов и членов кабинета министров исказит процесс выработки политики. Союзники, особенно в Азии, обеспокоены тем, что они видят проблемы новых демократических стран, в которых глобалистская повестка дня вытеснила альянсы и дипломатическое сотрудничество в решении неотложных проблем безопасности и экономических проблем в их регионах.
В прошлом Соединённые Штаты имели возможность совершать ошибки на начальных этапах своего правления, поскольку конкурирующие приоритеты сталкивались и решались. Было время, когда Соединённым Штатам было легче оступиться, они могли ослабить бдительность, а затем снова вернуться в норму, не теряя своего места во главе мира. Сегодня у администрации Байдена меньше права на ошибку.
Китай находится на пути к тому, чтобы превзойти Соединённые Штаты по номинальному ВВП к концу десятилетия, и он был решителен, когда принял жёсткие меры в отношении Гонконга, наложил массовые меркантилистские эмбарго на ближайших союзников США, таких как Австралия, и наложил санкции на национальную безопасность уходящей администрации (которые Белый дом Байдена справедливо осудил как недопустимое вмешательство).
Преимущество Соединённых Штатов по-прежнему заключается в устойчивости и предприимчивости, но союзы и партнерства теперь будут важнее, чем когда-либо. Китай не движется по пути глобальной или даже региональной гегемонии беспрепятственно, если учесть совокупную мощь Японии, Индии, Австралии или Индонезии, которые опасаются намерений Китая.
Но справиться с этой сложной многополярностью будет труднее, чем политики США полагали в прошлом, потому что не существует чёткой формулы коллективной безопасности, которая заключала бы в себе все разнообразные сильные стороны и опасения вовлечённых стран. Более того, в то время как союзники и партнёры США ждут от новой администрации лидерства, события последних месяцев пошатнули их уверенность в базовой компетенции Соединённых Штатов – независимо от того, кто за них отвечает.
Поэтому укрепление союзов и партнёрств должно быть высшим приоритетом для администрации Байдена. Без восстановления доверия и общей цели в наших традиционных альянсах и построения новых партнёрских отношений со странами, которые ещё не являются союзниками, достижение национальных целей невозможно. Администрация обнаружит, что пытается продвигать повестку (в отношении изменения климата или демократии), которая разделяет, а не объединяет; что союзники действуют без энтузиазма, а потенциальные партнёры остаются нейтральными или даже препятствуют достижению целей.
Ни один союзник США в наиболее спорных частях мира, особенно в Азии, не собирается подписывать стратегию, в которой приоритет отдаётся изменению климата или демократии, а не сдерживанию и экономическому процветанию.
Таким образом, проблема состоит в том, как сохранить динамику решения этих важнейших глобальных проблем с помощью коалиций, не прибегая к подходу, основанному на наименьших взаимных интересах.
Пять ключевых принципов должны руководствоваться формулировкой этой новой великой стратегии
- Определить содержание стратегии
Уинстон Черчилль описал послеобеденный пудинг как вкусный, но "лишенный содержания" – такова метафора его взгляда на необходимость дисциплины в великой стратегии. Администрации Байдена необходимо концептуально сплести воедино внутренние, транснациональные элементы и элементы баланса сил в своей миссии. До сих пор лучшее предложение для этого было изложено в "великой стратегии устойчивости". Обычно она определяется с точки зрения устойчивости к сбоям кибернетической, медицинской и финансовой систем США.
Внешняя политика США и работа с союзниками и партнёрами также могут быть оформлены в рамках стратегии устойчивости. В Азии ключевые партнёры, такие как Япония и Австралия, готовы присоединиться к стратегии, которая помогает небольшим азиатским государствам в области влияния Китая развить большую устойчивость, и эта тема также найдёт отклик в Европе и Северной Америке.
Когда Соединённые Штаты придерживаются принципа национального могущества, у них появляется больше партнёров и больше рычагов воздействия. Устойчивость может быть распространена на демократическое управление, здравоохранение, климат и киберпространство, но как способ наращивания потенциала, а не просто навязывание глобальных стандартов. Обратной стороной такой широкой темы, как "устойчивость", является то, что в качестве приоритета можно выделить почти все, но концептуальное оформление и брендинг будут лежать в основе.
- Помочь союзникам и партнёрам взять на себя инициативу
Администрация Обамы поступила мудро, попросив Южную Корею провести второй ядерный саммит в 2012 году, потому что он продемонстрировал, что ядерная безопасность была нормой, продвигаемой странами, которые соответствовали стандартам Соединённых Штатов.
Вместо того чтобы проводить саммит по вопросам демократии и решать в Вашингтоне, кто приглашён на него, а кто нет, администрация Байдена должна предоставить Индонезии, Южной Корее или другим партнёрам возможность принимать партнёров у себя и помогать им в разработке повестки дня. При этом определение демократии может быть не таким точным, как предпочли бы эксперты в Вашингтоне, но этот подход привлечёт больше стран и высвободит больше ресурсов и усилий от средних держав, которые сами недавно встали на путь демократии.
Что касается климата, администрация должна разработать стратегии с такими странами, как Япония и Австралия, которые являются лидерами мнений в Азии и в большей степени связаны с потребностями развития стран региона (и которые вносят больший вклад в развитие по сравнению с валовым национальным доходом, чем Соединённые Штаты). При плохой игре климатические или демократические программы могут фактически стать областью трений с ближайшими союзниками, которые в противном случае на 80% согласились бы с повесткой дня США. Учитывая распределение власти и влияния в Азии и других регионах, это важнейшая предпосылка успеха.
- Работать с Китаем там, где это в наших интересах, но в рамках конкуренции
Администрация выиграет от сотрудничества с Пекином по вопросам климата и здоровья, но должна входить в эти обсуждения с ясным пониманием того, что Китай будет сотрудничать продуктивным образом только тогда, когда это однозначно в собственных интересах Китая, и что Пекин вряд ли отойдёт от своей более крупной цели – вытеснить Соединённые Штаты из Азии.
Иными словами, администрация никогда не должна отдавать предпочтение Китаю в этих вопросах перед союзниками и партнёрами, разделяющими основные ценности и стратегические цели США. Десять лет назад высказывались аргументы в пользу того, что сотрудничество по глобальным вопросам изменит стратегическое соперничество с Китаем, но это уже не является разумной предпосылкой для ведения политики.
- Заключать международные экономические соглашения, предотвращающие протекционизм
Побуждения Конгресса и многих наших международных партнёров будут заключаться в том, чтобы использовать угрозу пандемии и изменения климата для расширения националистических торговых законов, протекционистской промышленной политики и общей деятельности по извлечению прибыли. Соединённые Штаты сформировали G20 после мирового финансового кризиса – в первую очередь для предотвращения роста протекционистской политики, направленной на разорение соседей при помощи обменного курса и тарифов.
Администрация Байдена приступила к работе, поскольку Азия завершила два основных торговых соглашения без Соединённых Штатов (Всеобъемлющее и прогрессивное Транстихоокеанское партнёрство (CPTPP) – и Региональное всеобъемлющее экономическое партнёрство (RCEP), а Европейский Союз и Китай подписали свои собственные исторические соглашения, заключив инвестиционную сделку.
Стратегия конкуренции с Китаем требует лидерства в международной экономической нормотворческой деятельности, в то время как глобальная повестка дня по климату и здоровью склонна к погоне за прибылью, чему Соединённые Штаты исторически сопротивлялись. Лучше всего было бы присоединиться к CPTPP, но и без этого администрация может вернуть упущенное время с помощью отраслевых соглашений об экологических товарах и услугах или медицинских устройствах, направленных на прекращение протекционизма и продвижение инноваций и потенциала для решения ключевых проблем в партнёрстве с единомышленниками.
- Расширить единство цели в Соединённых Штатах
Учитывая относительную нехватку сил и ресурсов, доступных для продвижения повестки дня США по глобальным вопросам, союзы и партнёрства внутри страны будут иметь большее значение, так же, как и за рубежом. Решающее значение имеет достижение консенсуса с ключевыми заинтересованными сторонами внутри страны по вопросам продвижения демократии, климатической политики и устойчивости.
Например, политика климата или демократии, одобренная Торгово-промышленной палатой, поскольку она продвигает экономические интересы США, с гораздо большей вероятностью получит поддержку со стороны других стран. Байден задал нужный тон в своей инаугурационной речи и первых консультациях, но администрации придётся проявлять осторожность, чтобы из-за поспешности действий не лишиться возможности достичь общественного консенсуса и использовать влиятельные круги внутри страны.
Демократии способны к великой стратегии. Возможно, именно они создали самые успешные великие стратегии современной истории. Однако великие стратегии демократий должны отражать ценности открытого общества и управлять его системой сдержек и противовесов. Этот процесс представляет собой скорее беспорядочную схватку, чем линейный процесс принятия решений, подразумеваемый греческим происхождением слова strategos ("от командира").
Администрация Байдена будет вынуждена разработать грандиозную стратегию в то время, когда коалиции Демократической и Республиканской партий состоят из сильно раздражённых групп, которые часто не желают идти на какой-либо компромисс в своих программах. Но также будут иметь место два сильных течения в пользу Байдена: опросы неизменно показывают, что не произошло снижения приверженности общества США к международному участию или фундаментальной потребности международного сообщества в американском лидерстве. И самое главное, в это верит сам Байден.
Об авторе
Майкл Дж. Грин – старший вице-президент по Азии и Японии, председатель Центра стратегических и международных исследований (CSIS) и директор по азиатским исследованиям в Школе дипломатической службы Эдмунда А. Уолша Джорджтаунского университета.
Комментарий подготовлен Центром стратегических и международных исследований (CSIS), частным, освобождённым от налогов учреждением, занимающимся вопросами международной государственной политики. Его исследования являются беспристрастными и непатентованными. CSIS не занимает определённых политических позиций. Соответственно, следует понимать, что все взгляды, позиции и выводы, выраженные в данной публикации, принадлежат исключительно автору (авторам).